关于我县集体林权现状调查情况及林改的建议

2009年2月4日，中共陕西省委、陕西省人民政府下发了《关于贯彻<中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见>的实施意见》，进一步明确了集体林权制度改革工作的重大意义，要求各级各部门要切实增强推进集体林权制度改革的责任感和紧迫感，把思想统一到中央的决策和省委、省政府的部署上来，精心组织，周密部署，扎实有序，积极稳妥地推进集体林权制度改革工作。

我县属集体林地面积超200万亩26个重点林业县之一。据2000年二调统计，全县拥有林地面积361.6万亩，其中集体林226.4万亩，森林覆盖率43.6%，近年来随着县委、县政府“生态立县”战略的实施，林业部门紧紧围绕退耕还林、天然林保护、汉江绿化及特色林果，大力发展林业，有力地促进了林业的发展。现在，随着国家集体林权制度改革的实施，我县林业又迎来了一个大好的发展机遇，将近400万亩林地，将成为县域经济发展、农民致富增收的又一主战场。根据中省有关政策要求和县局的安排，从于3月3日开始，历时8天，分高中低山和林地面积大中小，深入到段家河镇薛家湾村、庙沟村、构元乡羊山村、张坪乡佛洞村进行集体林权经营现状调查，召开村组干部座谈会四次，走访老干部16人，走访村民51人，初步了解了一些我县林权的实际状况，收集了一些群众对林改工作的建议，总结了一些在林改过程可能出现的问题，仅供在集体林权制度改革中参考。现将调查情况汇报如下：

一、基本情况

1、段家河镇薛家湾村。属汉江沿岸坡度较大，植被较差村之一，是1999年7月由原曹家沟村和薛家湾村合并而成，现有10个村民小组，614户，2388人，耕地面积2900余亩，2008年全村人均纯收入2267元，村民经济收入主要以劳务输出为主。

该村由于地处汉江沿岸，林朳面积较小，自81年林权“三定”和95年“四荒”拍卖期间，村组集体以“构树朳、桑园、桐朳、责任山”等形式，将集体荒山荒坡划分到户，由于大多是灌木林和荒山荒坡，农户一般也很少有人经营和抚育，基本没有经济效益；村集体（属原老薛家湾村）有一块500亩林朳（有部分松木和成材林），95年村集体发包给村民梁春会经营，口头协定前五年无偿经营，五年后每年向集体交1000元承包费，到2012年后每年向集体交1万元承包费，当时该户栽桑治理投工100多个，进行了一定抚育管理，由于没有效益，承包费分文未交，该块林朳基本处于无经营管理状态。

庙沟村位于段家河镇汉江以南，原由小庙沟村、庙嘴子村、庙梁村三个村十一个组合并而成，现有7个村民小组，1470余人，耕地1800亩，2008年全村人均纯收入2150元，村民收入主要依靠劳务输出和种养植业。

由于该村地处汉江以南，土层地质较好，林地面积大，植被丰茂。84年林权“三定”和95年“四荒”拍卖期间，村组集体林朳和荒山荒坡基本全部承包到户，户均林朳面积均在100亩以上，有的户甚至达三、四百亩，之前，农户利用丰富的林木资源烧炭、点种木耳、发展食用菌，为村民带来了一定的经济收入，禁伐禁牧之后，该村林业收入几乎为零，村民对林权改革期望很高。

2、构元乡羊山村。属一个典型的林业村，由原东庵村、西庵村、梨园沟三个村13个组合并而成，现有3个村民小组337户，1200余人，耕地2800余亩，退耕还林2100亩，2008年人均纯收入2100元，全村劳务输出450余人，村民经济收入主要依靠劳务收入、种植和养殖业，林业收入除采集树种和中药材以外，无其它林业收入。

林地总面积37000余亩，其中自留山2000余亩，集体林朳35000亩，其中31300余亩林朳在81年林权“三定”时以责任山形式全部划分到户，3700亩荒山荒坡在95年“四荒”拍卖中，全部拍卖到户，户均林地面积均在100亩左右，村民对划分到户的责任山和荒山荒坡管理的比较好，村民对林权改革愿望迫切。

3、张坪乡佛洞村。属后高山村，条件较差，交通不便，由原上场村、佛洞村、中桥村、田山村、何家包村、竹园村、沙洞沟七个村，经99年和2002年两次合并而成，现有6个村民小组，360户，1245人，耕地面积1517亩，退耕还林2163亩，2008年人均纯收入2068元，村民经济收入主要依靠劳务收入、种植烤烟、退耕还林政策性补助，无其它林业收入。

林地总面积5万余亩，其中自留山10000余亩，在81年林权“三定”和95年“四荒“拍卖中，有20000余亩集体林朳和荒山荒坡，已承包到户经营，至今尚有近20000余亩集体林朳未承包到户，仍归集体经营。但从该村来看，凡是分到户的林朳群众管理的比较好，发生乱砍滥伐的地方往往都在集体林中，群众也期望通过林权改革，理顺集体林权关系。

二、存在问题

（一）共性问题

1、原始档案资料残缺不全。据了解，由于撤区并乡，并村并组，村、组干部改选等诸多因素，81年林权“三定“原始台帐和相关资料残缺不全，有的村、组底子丢失。如段家河镇薛家湾村有部分组在换发林权证当中，农户手中的老本子收走了，新本子由于工本费未收齐，至今未发，而村、组保存的底册档案，在乡镇村组撤并及干部轮换中大多都已遗失。也有村、组对集体林朳、荒山荒坡面积数量家底不清，对自留山、集体划分责任山和承包朳山概念含混模糊。

2、有一地多证的情况存在。据了解，目前农户手中除了《林权证》外，还有《土地山林使用证》、《“四荒”流转合同书》、《农村土地承包经营权证》多个法律证书，且均以县人民政府名义颁发或监制。且同一块林地，在几个证中出现，在81年的土地山林使用证中有自留山、荒山荒坡面积，农村土地使用证中也有农户的自留山、荒山荒坡面积，使山林既在林权证中又在土地使用证中出现。如在张坪乡佛洞村的调查中，就查到农户提供的《张坪公社田山生产大队第一生产队社员庄基地、自留地、自留朳登记使用卡片》，上面载有该户的林朳面积及四界，发证年限等内容由于年限太久已无法看清，这些证件的存在，导致农户林、地关系不清。

3、林地四至不清，指手为界，证地不符。在上次林权“三定”中，因客观原因，责任山划分时，由村干部指手为界，四址不清，实际面积与登记面积不符，如在张坪乡佛洞村调查中，农户任登文反映，85年前后村民给他划分了8亩荒坡，实际面积估计超过20亩，划分时和承包责任山一样，给指了个界畔，至今也未发证，另外在林改当中，责任山划分及“四荒拍卖”有优亲厚友、以权谋私、面积划分不平衡等不良现象，勘界及矛盾调解工作量大面广。

4、原部分村组留有未划到户的集体林朳，现并村并组后，所有权及经营权不清，这部分林朳的林改矛盾较大。如段家河镇薛家湾村的500亩集体林朳是原老薛家湾村集体的，现这部分林朳在林改中应归老薛家湾村集体各户所有，还是撤并后全村农户集体所有，存在一定的矛盾。

5、林地产权不够明晰。至今，到户的自留山和责任山，因历史原因，有的村、组一直未发林权证，有的证件填写不规范，无四址界畔，无地名等情况。农户承包的责任山，由于没有其权益，又没有什么经济效益，实际上未得到治理。

6、存在林地经营权和林木所有权分离问题。如段家河镇薛家湾村，由于当时林地承包到户，如该宗林朳所有权归张三，而林朳中又有一定数量的树木所有权，收益权归李四，导致权属纠葛不清。

7、林地生产力不高，林业实际产值收入低。自退耕还林工程和天然林保护工程实施以来，国家限伐的严格控制，生态得到了有效保护，但农民直接从林业上（除退耕还林政策性收入外）得到的效益却很低，在调查中，我们感受到，如段家河的庙沟村、张坪乡的佛洞村、构元乡的羊山村户均林朳100亩以上，满山的森林资源，其经济效益没有得到体现，农民没有得到实惠。在我们调查的四个村中，除羊山村有部分村民年采集松籽、五味籽有部分收入外，其它几乎没有林业方面的直接收入。

8、外出务工人多，林改中如何处理民主决策的问题。依据《村民委员会组织法》和《农村土地承包法》规定，改革方案包括承包方案必须通过本集体经济组织的村民会议三分之二以 上成员或三分之二以上村民代表同意，方可生效实施，而我县是个劳务输出人数较多的县，在我们调查的村当中，就发现不少男劳力出外打工，妇女儿童留守及关门闭户举家外出务工的情况存在。

9、林权勘界上图工作量大面广。我县不仅林地面积大，且农户基数大，林权摸底调查勘界量大面广。加之近几年我县林业建设项目多、任务重，林业技术力量明显不足，按照宁陕县相关经验，一村一个林业技术人员，配合进行勾图勘界。仅靠现有林业技术人员难以保证勘界摸底任务按时完成。

10、有整户外迁和绝户承包的集体林地无人经营的问题。如张坪乡佛洞村，全村有15户整户外迁，3户绝户，自留山现由亲属经营，而承包的集体林地无人经营管理。羊山村也有10户整户外迁，搬走后林朳及土地都是委托亲属看管。

11、林改工作困难多、任务重。我县山大人稀，地形山势交错，加之与林权“三定”间隔近三十年，部分村组底子不清，界畔纠纷等诸多问题给林改工作带来许多新的难度。

（二）特殊问题

1、在近年来我县加大汉江直观坡面的治理力度，对汉江沿岸的不少村、组进行侧柏大苗造林，点桐子、点橡子等绿化措施，由县林业部门及乡镇投入造林的，保持水土和绿化的作用已初步显现，但林木的权属在林改中会存在一定的争议。

2、构元乡羊山村部分区域在我县生态旅游南羊山旅游区内，截止目前，旅游开发项目建设还未开始实施，村组已对相关区域进行了禁伐宣传，但林朳在林改中如何引导村民按有关部门要求进行正确经营、管理，又能让林地为各农户带来相应的收益，有待商讨。

3、张坪乡佛洞村属县城居民供水水源涵养区，诸多方面的发展都受到了一定的限制，农民生活水平较全县平均水平还有一定差距。而在今后的经济发展当中，在林业方面仍会到一定的制约，村民希望政府部门能针对此情况对该地进行一定的生态补偿。

三、几点建议

集体林权制度改革，涉及千万百姓的切身利益，是促进农民增收的民生工程，事关政策和农村的稳定大局，根据调查了解的情况，提出以下几点建议，仅供参考。

（一）强化政策宣传。林改工作要把政策宣传放在首位，通过各种新闻媒体，一切可利用的宣传手段，用通谷易懂的语言，让群众充分认识到推进集体林权制度改革是加快林业发展的迫切需要，是促进农民增收的有效途径，是维护农村稳定的重要保障，集体林权制度改革是在坚持家庭承包经营为基础的土地承包经营制度，确立农民的经营主体地位，进一步明晰林地使用权和林木所有权，放活经营权，落实处置权，确保收益权，最大限度地调动广大农民朋友及社会力量造林、护林的积极性，促进林业资源优化配置，以达到兴林富民的目标。既要广泛宣传集体林权制度改革基本原则、内容、方法等政策规定，又要宣传林改后对农村经济和农民带来的好处，如林权改革后林木采伐制度，林权流转制度和投融资制度。我省已根据《意见》有关精神，由陕西省农村信用社联合社和陕西省林业厅联合发文，对开展林权抵押贷款有关事宜进行了明确。在集体林权制度改革后，林农就可以以林权抵押贷款，森林资源这一“绿色银行”将在在社会主义新农村建设中真正发挥更广阔的作用。

（二）加强组织领导，强化基层力量。集体林权制度改革是一项复杂的系统工程，政策性、技术性、社会性强，涉及全县几十万农民的切身利益，切实加强领导，落实领导责任十分重要。根据宁陕县试点的做法，建议成立以县委书记为组长的集体林权制度改革工作领导小组，县长为责任组长，副组长由县人大、县纪委、县政协的有关副县级领导担任，成员从县委办、县政府办、人大办、政协办，县纪委、组织部、宣传部、农工部、林业局、财政局、农业局、国土局、统计局、民政局、文化广播电视局、物价局、法制局、水利局、档案局、农业银行、信用联社的主要领导中抽调，领导小组办公室设在县林业局，林改乡镇也要成立相应组织。并从县乡抽调人员组成驻乡、村工作队、组，工作队长由县级领导担任，驻村工作组长由县、乡科级领导担任。抽调政策性强、业务精的干部具体驻村抓落实，各村民小组要抽调3—5名有威信、熟悉情况的老干部、老党员组成林改小组，专司林改工作，要充分依靠基层、依靠群众、依法办事，把林权争议矛盾消化在基层，确保林改工作顺利进行。

（三）各方配合，查找依据。为集体林权改革提供详实的一手资料。各村要走访原任老干部，查找收集未移交的档案资料，农户也要积极配合提供相关证明材料，乡镇农经站、县档案局要积极配合，无偿提供相关档案材料，确保林改工作顺利进行。

（四）开展认真细致地的调查。一是查清集体林权的现状和经营情况、四址界畔、实际面积；对于程序合法，手续完备的应当予以维护；对于程序基本合法，但承包权责显失公平或群众争议较大的，应协商解决，对干部以权谋私、优亲厚友、损害集体和群众利益的，应依法予以纠正。二是对原划分的自留山四界维持不变，但要以本次勘界勾图从新核定林地面积，面积一经核准，及时核发新的林权证。

（五）对一地多证的问题，原则上以81年林权三定为基础，依据事实对自留山、责任山及四荒进行确权发证。如其它证件与81年核发的《林权证》相冲突的该作废的要予以作废，要划清界线，理清关系。

（六）对未划到户的集体林朳，原则上是原所属集体组织成员平均享有，但要根据具体情况，也可以采取一村一策、一组一策或采取分股不分山等方式经营。

（七）对于林地和林木所有权分离的问题，可经双方协商，对林木作出一定价格，由林地承包户统一经营，便于管理。

（八）要大力发展林业产业，增加林农收入。在调查中，林地面积大，植被好的地方农民普遍反映，受天然林保护影响和封山育林的实施，群众从林地上得不到实惠。一是建议争取国 家公益林生态补偿政策；二是对植被好，不影响生态的区域，放宽林政资源管理政策，简化相关审批手续，让农民得到更多实惠；三是按照“一村一品”的格局，大力发展林业经营，发展林下种植、养殖，增加林业收入。

（九）对外出务工人数多的村、组，在林改开始前，各村、组要负责通知联系，尽可能返乡参加林改，对确实不能参加者，要让本人书面委托其亲属行使其权利，原则必须保证三分之二以上村民户代表参加，充分发挥民主决策。

（十）关于勘界勾图技术人员不足问题。一是建议从各乡镇林业站抽调部分懂业务、会勾图的技术人员。二是从县农业、水利、指导部门抽调部分专业人员，确保一村有一名专业技术人员。

（十一）对整户外迁和绝户的，其林地由村组收回后，按集体林重新承包到户，其中自留山可以由其近亲优先承包经营，无近亲的按集体林对待。

总之，这次调查，时间短，走访的面窄，深度广度都不够，有许多复杂的问题还未发现，有待今后在林权改革中认真研究，关于几种特殊问题，还有待研究，以便在工作中顺利实施。